Assistance sociale

Le programme québécois d’aide sociale évalue l’admissibilité en fonction de la situation économique de l’ensemble du ménage. Ainsi, pour qu’un couple soit admissible, les deux conjoints doivent être sans emploi; autrement, on considère que l’unité familiale dispose de ressources suffisantes. Cette règle explique la sous-représentation des couples parmi les prestataires, tandis que les personnes seules et les familles monoparentales, disposant de moins de soutien familial, y sont plus facilement admissibles. Les mères seules, auxquelles s’adressait le vieux programme de pensions aux mères nécessiteuses, représentent environ 20% des ménages de l’aide sociale jusqu’à la fin des années 1990. Cette surreprésentation des mères monoparentales révèle la pauvreté structurelle des femmes découlant de la dimension patriarcale de la famille et du marché du travail.

À partir de 1997, on observe une diminution marquée des familles monoparentales et des couples avec enfants parmi les bénéficiaires. Ce déplacement s’explique en partie par la nouvelle politique familiale dont la mesure phare est la création d’un réseau de garderies à 5$ par jour, conçu pour lever les obstacles à l’emploi des mères d’enfants préscolaires. Cette politique familiale, combinée à la diminution du taux de chômage et à l’insuffisance des prestations pour les personnes sans contrainte à l’emploi, contribuent à la diminution des ménages avec enfants bénéficiant de l’aide sociale. Représentant environ 60% des ménages avant la fin des années 1990, le pourcentage des personnes seules augmente pour atteindre jusqu’à 85% des ménages bénéficiaires dans les années 2020.

Le taux d’assistance sociale évolue en parallèle avec le taux de chômage, avec des hausses de prestataires en période de crise économique, comme lors du début des années 1980 et 1990. La similitude des deux courbes illustre bien la fonction de l’aide de dernier recours, mobilisée comme solution temporaire par celles et ceux qui peinent à trouver un emploi. Les pics de chômage précèdent d’ailleurs souvent d’une à deux années ceux de l’assistance sociale : les personnes touchées s’appuient d’abord sur l’assurance-chômage lorsqu’elles y sont admissibles. Une fois leurs prestations épuisées, ou éventuellement refusées, elles n’ont souvent d’autre issue que de se tourner vers l’assistance sociale. Voilà qui remet en question un préjugé tenace dans l’opinion publique et dans les gouvernements successifs: c’est le manque de travail, et non la prétendue “paresse” des personnes assistées, qui explique l’évolution globale du programme d’aide sociale.

Jusqu’à la fin des années 1990, les femmes, avec ou sans enfant, sont proportionnellement plus nombreuses à recourir à l’aide sociale. Cette surreprésentation, d’environ 30% au début des années 1980, traduit une discrimination structurelle bien ancrée dans la conception patriarcale de la famille, du marché du travail et des politiques sociales.

Cet écart entre les prestataires hommes et femmes se réduit progressivement, alors que le taux de chômage, puis celui de l’assistance sociale, est plus élevé chez les hommes que chez les femmes: les fermetures d’usines, souvent délocalisées à l’international, provoquent une vague de pertes d’emplois dans le secteur manufacturier, majoritairement masculin. Les emplois traditionnellement féminins, concentrés dans le secteur des services, notamment en santé et en éducation, sont moins durement touchés par cette crise économique.

À partir des années 2000, ce sont pour la première fois les hommes qui sont les plus susceptibles de recourir à l’aide sociale. Le développement du réseau de garderies à la fin des années 1990 favorise le retour plus rapide des mères sur le marché du travail ou dans leur programme de formation. Parallèlement, le taux de chômage des femmes est moins élevé que celui des hommes, ce qui explique que le taux d’assistance sociale des premières passe définitivement sous celui des seconds jusqu’à aujourd’hui.

De 1970 à 1989, le service d’aide sociale module le niveau des prestations selon le statut familial et, pour les personnes sans enfant, selon deux tranches d’âge, de 18 à 29 ans et de 30 ans et plus. Ce n’est qu’avec l’adoption en 1988 de la Loi sur la sécurité du revenu que l’État détermine le niveau des prestations selon l’aptitude ou non à l’emploi. Dix années plus tard, la Loi sur le soutien du revenu et favorisant l’emploi et la solidarité sociale précise les critères d’employabilité: sans-contrainte, contraintes temporaires, contraintes sévères, etc. Ce graphique couvre la période 1998-2021, faute de catégories d’employabilité similaires avant cette période.

Depuis 1998, le régime d’aide sociale repose sur plusieurs catégories d’employabilité, dont trois principales. La première regroupe les personnes considérées comme étant sans contrainte à l’emploi. Ce sont celles dont les allocations sont les moins élevées. La deuxième comprend les personnes avec contraintes temporaires, c’est-à-dire dont la situation empêche momentanément de travailler: maladie temporaire, fin de grossesse, prise en charge d’un proche malade ou en situation de handicap, etc. Enfin, la troisième englobe les personnes ayant des contraintes sévères, c’est-à-dire dont l’état de santé entraîne une incapacité permanente ou indéfinie de travailler. Ce sont les prestataires de cette catégorie qui obtiennent les allocations les plus élevées.

Le graphique montre que la forte baisse du nombre de bénéficiaires entre 1999 et 2019 provient de la diminution des prestataires sans contraintes à l’emploi (241 810 à 105 814) et, dans une moindre mesure, des bénéficiaires ayant des contraintes temporaires (117 817 à 57 876). Cette tendance s’explique principalement par la diminution du taux de chômage, qui passe de 9,3% à 5,1%, quoique le resserrement des critères d’admissibilité y a probablement contribué, notamment l’obligation pour les personnes demanderesses sans contrainte de s’engager dans une démarche d’employabilité.

Quant au nombre d’adultes avec contraintes sévères, de 116 743 personnes en 1999, il augmente pour atteindre 126 213 en 2019. Cette croissance traduit la dépendance structurelle de cette population vulnérable à une aide de dernier recours. Globalement, l’aide sociale est donc de plus en plus un programme visant les personnes ayant des contraintes sévères à l’emploi: alors que cette catégorie ne représentait que 25% des personnes bénéficiaires en 1999, elle atteint plus de 40% en 2019.

Ces visualisations révèlent la trajectoire différenciée des prestataires selon diverses catégories d’âge. Le taux d’assistance sociale chez les jeunes adultes (18-29 ans) apparaît particulièrement sensible aux fluctuations économiques : lors des récessions majeures des années 1980 et 1990, ces jeunes adultes enregistrent la plus grande augmentation de leur taux d’assistance. Ces personnes se trouvent dans une situation difficile: les plus jeunes peinent à entrer dans un marché du travail saturé, alors que celles qui s’approchent de la trentaine sont généralement les premières à être mises à pied puisqu’elles comptent le moins d’expérience dans leur milieu de travail.

La baisse toute aussi subite du taux d’assistance sociale après chaque sommet peut s’expliquer de différentes manières chez ces jeunes prestataires: résignation aux emplois à temps partiel ou au salaire minimum, remise à plus tard du départ de la maison familiale, prolongement des études à temps plein. Le fait que ces jeunes prestataires soient particulièrement visés par les mesures punitives imposées par le législateur au fil des années est probablement tout aussi déterminant.

Le taux d’assistance des personnes de 30 à 44 ans connaît des variations similaires à celui des jeunes de 18 à 29 ans, mais les cycles sont moins prononcés. En comparaison, les taux des prestataires de plus de 45 ans sont moins affectés par les cycles économiques. Cela témoigne du fait que les personnes de plus de 45 ans ont souvent une meilleure sécurité d’emploi ou ont plus de risque d’avoir des contraintes temporaires ou sévères à l’emploi que les cohortes plus jeunes. Cependant, une fois que ces personnes perdent leur emploi, elles ont généralement bien plus de difficulté à réintégrer le marché du travail que les plus jeunes. En témoigne le taux d’assistance nettement plus élevé des personnes de 55 à 64 ans qui, en outre, sont plus à risque de se retrouver sans soutien familial. Pour cette catégorie de prestataires, l’aide sociale comble une partie des besoins jusqu’au début des prestations des programmes de sécurité de la vieillesse à 65 ans.

Dans les années 1970, les personnes immigrantes sont sous représentées parmi les prestataires de l’aide sociale. Le système de pointage instauré en 1967 par le ministère fédéral de l’Immigration y contribue: les personnes immigrantes sont à partir de ce moment évaluées selon des critères tels que les compétences professionnelles, le niveau d’éducation et la capacité d’intégration. Par conséquent, la population immigrante forme une main d’oeuvre relativement qualifiée, moins exposée aux risques de chômage que le reste de la population.

À partir de 1976, la législation fédérale accorde au principe du regroupement familial un rôle plus central dans la politique d’immigration. Ainsi, une part plus grande de la population immigrante n’est pas sélectionnée en fonction du système de pointage, mais bien en fonction des liens familiaux. Parallèlement, le Canada accueille de nombreuses personnes refugiées au tournant des années 1980, provenant notamment du Sud global.

Ces phénomènes transforment le profil de la population immigrante qui est composée de travailleurs et de travailleuses moins qualifiés, moins scolarisés et plus âgés. Économiquement précaire, parfois victime de discrimination, cette population immigrante plus récente est frappée de plein fouet par les difficultés économiques des années 1980 et 1990.

Depuis, la surreprésentation des personnes immigrantes parmi les bénéficiaires d’aide sociale s’explique par la difficulté à trouver un travail, que ce soit à cause des conditions économiques, de la non-reconnaissance de compétences, de la non-maîtrise du français ou de l’anglais ou de la discrimination à l’embauche. N’ayant pas encore travaillé au Canada, ces personnes n’ont pas droit à l’assurance-chômage et doivent donc se tourner vers l’aide de dernier recours.

Prestations mensuelles d’assistance sociale

Lors de la création du programme d’aide sociale en 1969, le gouvernement du Québec fonde ses calculs sur le « budget de subsistance » établi par le Montreal Diet Dispensary (MDD), un organisme qui promeut une alimentation viable dans les quartiers pauvres de Montréal. Ce budget, conçu pour une famille “type” de deux parents, un adolescent et une fillette, couvre uniquement les besoins fondamentaux : logement, alimentation, vêtements, soins personnels, entretien ménager, électricité et chauffage. Il s’agit donc du strict minimum pour survivre, ce qui exclut les coûts associés à des activités importantes comme l’éducation, le transport, les communications, les loisirs, les vacances ou même l’épargne.

Pour suivre l’évolution de ce seuil dans le temps, il est possible de le projeter à l’aide de l’indice des prix à la consommation (IPC), et ainsi de l’ajuster en fonction de l’inflation. La comparaison entre ce seuil projeté et les montants versés en aide sociale offre un indicateur éclairant de l’écart persistant entre la satisfaction des besoins fondamentaux, définis pourtant d’une façon très stricte, et le soutien effectivement offert par l’aide sociale à plusieurs catégories de prestataires.

L’évolution des prestations d’aide sociale au Québec peut être structurée en trois grandes périodes, marquées par l’adoption successive de la Loi sur l’aide sociale (1969), de la Loi sur la sécurité du revenu (1988) et de la Loi sur le soutien du revenu et favorisant l’emploi et la solidarité sociale (1998).

La loi de 1969 fixe le montant des prestations mensuelles pour les personnes seules de 30 ans et plus à un niveau légèrement inférieur au seuil de subsistance établi par le Montreal Diet Dispensary (MDD). L’aide sociale est pensée non pas pour couvrir l’ensemble des besoins de base, mais pour offrir un soutien minimal, en deçà de ce que le MDD considère comme le strict nécessaire à la survie.

En revanche, les personnes de moins de 30 ans, perçues comme des travailleuses et travailleurs potentiels (et donc comme moins « méritants » d’une aide publique) reçoivent un montant significativement plus bas. L’objectif: que les conditions de vie difficiles encouragent leur retour rapide sur le marché du travail. Durant les trois premières années du programme, les prestations ne sont pas indexées à l’inflation, ce qui érode le pouvoir d’achat des bénéficiaires.

En 1974, un ajustement permet aux prestataires de plus de 30 ans de légèrement dépasser le seuil de subsistance. Le taux de prestation des 30 ans et moins est toutefois fixé à 50% des sommes octroyées aux personnes plus âgées : malgré l’indexation des taux, survivre sur l’aide sociale devient pratiquement impossible pour les jeunes prestataires. Ce traitement des jeunes prestataires est jugé discriminatoire et aboli en 1988.

En 1988, la Loi sur la sécurité du revenu introduit une distinction fondée non sur l’âge, mais sur l’aptitude au travail. Les personnes jugées inaptes au travail (malades, en situation de handicap ou dans l’incapacité durable de travailler) reçoivent un soutien dépassant les besoins de base établis par le MDD. Celles considérées aptes au travail, à condition d’accepter de participer à un programme d’employabilité (nommé APTE), reçoivent une prestation légèrement inférieure, mais également suffisante pour assurer leur subsistance en attendant un emploi. Quant aux personnes considérées aptes au travail, mais qui ne participent pas à un programme d’employabilité, elles reçoivent une aide en dessous du seuil de besoins de base. En rendant l’aide sociale nettement insuffisante pour cette catégorie de prestataires, le gouvernement espère les contraindre à se trouver un emploi.

La loi de 1998 renforce cette orientation. L’objectif n’est plus tant de garantir un droit à la satisfaction des besoins de base, que de forcer les prestataires aptes au travail à intégrer le marché du travail. La visualisation illustre cette logique de manière éloquente. Les personnes reconnues comme ayant des contraintes temporaires à l’emploi (grossesse, responsabilités familiales, violence conjugale) reçoivent des prestations tout juste suffisantes pour couvrir les besoins de base, le temps qu’elles puissent réintégrer le marché du travail. Celles déclarées aptes au travail reçoivent un montant inférieur au minimum vital, traduisant la dimension de plus en plus punitive de l’aide sociale pour cette catégorie de prestataires. Enfin, seules les personnes présentant des contraintes sévères et permanentes ont droit à une aide plus importante : leurs prestations sont suffisantes pour survivre, sans pour autant leur permettre de sortir de la pauvreté.

En 1970, un couple de prestataires de plus de trente ans reçoit une prestation mensuelle totale de 146 $, soit 73 $ par personne, tandis qu’une personne seule reçoit 106 $. Autrement dit, vivre en couple réduit de plus de 30 % le montant individuel de l’aide. Cette règle repose sur l’idée que les membres d’un couple doivent se soutenir mutuellement, ce qui permettrait de réaliser des économies d’échelle. On présume que le couple partage logement, électricité et certains biens de consommation, ce qui justifie une allocation globale réduite. Le seuil du Montreal Diet Dispensary (MDD) pour un couple reflète cette logique de solidarité entre partenaires : si le couple fonctionne effectivement comme une unité économique, le niveau de vie des prestataires d’aide sociale peut être comparable à celui d’une personne seule.

Cependant, ce mode de calcul suppose que les ressources sont partagées équitablement, ce qui n’est évidemment pas le cas dans tous les ménages. Ainsi, le programme d’aide sociale place certaines personnes vulnérables, en particulier les femmes, dans une position de vulnérabilité et de dépendance: il peut les contraindre économiquement à rester prisonnières d’une relation défavorable avec un autre membre du ménage.

Les couples dont l’un des membres est inapte au travail sont aussi désavantagés par rapport aux personnes seules dans la même situation. À partir de 1989, leurs prestations sont maintenues au strict minimum, dans le but d’inciter le conjoint apte à l’emploi de gagner un revenu. À partir de 1994, la même logique s’applique aux couples composés d’un membre ayant une contrainte temporaire à l’emploi : l’aide demeure insuffisante pour couvrir les besoins de base, exerçant une pression économique sur la personne jugée apte à l’emploi à accepter un travail.

Au cours des premières décennies du programme, l’aide sociale constitue un soutien relativement plus viable pour les familles monoparentales, dont la grande majorité ont à leur tête des femmes. Considérant les obstacles spécifiques qui limitent leur accès au marché du travail, les prestations sont initialement calibrées de façon à correspondre exactement au budget de subsistance établi par le MDD, puis à le dépasser légèrement. À cela s’ajoutent les allocations familiales, même si l’effet sur le budget des familles est relativement limité avant la réforme du programme provincial à la fin des années 1990.

En 1997, la nouvelle politique familiale du Québec oriente le soutien aux familles vers l’insertion sur le marché du travail. En plus de mettre en place un réseau de garderies à faible coût, cette politique réorganise le soutien étatique aux parents monoparentaux, de manière à les inciter à travailler.

L’un des leviers est la bonification du régime provincial d’allocations familiales pour les familles à faible revenu. Bien que le nouveau régime applique des taux régressifs, il est conçu pour permettre aux personnes travaillant à temps plein au salaire minimum de recevoir le montant maximal d’allocations familiales. Ainsi, un parent monoparental travaillant à temps plein reçoit le même montant qu’un parent sur l’aide sociale. Il permet ainsi aux travailleuses d’obtenir un revenu plus significatif en combinant salaires et allocations familiales.

Cependant, ces mesures incitatives s’accompagnent de dispositions punitives visant à décourager le recours à l’aide sociale. Après 1999, les prestations pour les personnes sans contrainte à l’emploi atteignent un niveau bien inférieur au seuil de subsistance, rendant pratiquement impossible la satisfaction des besoins de base, même avec les allocations familiales. Cette réforme accentue encore l’érosion du principe de droit à un revenu minimal. Parce qu’elles sont désormais considérées comme des personnes sans contraintes à l’emploi, les mères monoparentales qui ne travaillent pas voient leurs allocations d’aide sociale réduites.

Ainsi, la hausse des allocations familiales combinée avec la baisse des prestations d’aide sociale creuse l’écart entre les revenus d’une travailleuse au salaire minimum et celle d’une prestataire de l’aide sociale. Cette réorganisation des politiques de soutien au revenu traduit une logique d’activation: inciter les mères monoparentales à intégrer le marché du travail. Elle se fait toutefois au détriment des parents qui demeurent sur l’aide sociale: pour ces personnes dépendantes, le soutien étatique passe sous le seuil de la subsistance.

Dans les premières années du programme, l’aide sociale accordée à une personne de 30 ans et plus représente environ 50% des revenus d’un emploi à temps plein au salaire minimum. Le gel du salaire minimum entre 1982 et 1986, une décision gouvernementale controversée pour casser l’inflation et favoriser l’emploi, entraîne une diminution de l’écart avec les prestataires d’aide sociale. L’adoption en 1988 de la Loi sur la sécurité du revenu, qui détermine le niveau des allocations en fonction de critères d’employabilité, entraîne toutefois une transformation des rapports entre l’aide sociale et le marché du travail. En conséquence, de 1989 à 2019, les prestations d’aide sociale d’une personne apte à l’emploi passent approximativement de 50% à 30% du salaire minimum.

Dépenses d’assistance sociale

La crise économique du début des années 1990 a un impact significatif sur les coûts annuels du programme d’aide sociale. Entre 1990 et 1996, ces coûts augmentent de plus de 50% en raison de l’afflux croissant de personnes qui perdent leur emploi, à un moment où les critères d’admissibilité au programme fédéral d’assurance-chômage deviennent de plus en plus restrictifs, notamment pour les jeunes travailleurs et travailleuses. En outre, le gouvernement fédéral abolit en 1996 le Régime canadien d’assistance publique (RCAP) qui assurait jusque-là une part du financement de l’aide sociale au Québec. Les coûts de l’aide sociale atteignent un sommet de 8,5% des dépenses de l’État québécois en 1996. Par la suite, la part des coûts de l’aide sociale diminue fortement, pour atteindre environ 2% des dépenses annuelles de l’État québécois au début des années 2020.

Les coûts moyens par prestataire du programme d’aide sociale s’accroissent significativement au tournant des années 1990. Cette hausse s’explique notamment par l’abolition, en 1989, de la clause discriminatoire pour les prestataires de moins de 30 ans. Les allocations des jeunes sont alors augmentées pour atteindre le niveau des personnes prestataires plus âgées, augmentant ainsi le coût moyen par prestataire. Après une légère baisse à la fin des années 1990, les dépenses moyennes par prestataire augmentent progressivement en raison de la proportion croissante de personnes reconnues avec contraintes sévères à l’emploi, qui reçoivent des prestations plus élevées. Cette part croissante reflète l’effet des mesures restrictives qui ont progressivement réduit les allocations aux autres catégories de bénéficiaires. Parallèlement, comme le nombre total de prestataires diminue, les dépenses globales d’aide sociale reculent et perdent de leur poids relatif dans le budget de l’État, particulièrement dans un contexte marqué par la croissance soutenue des autres postes de dépenses publiques.

Les données recueillies permettent de distinguer deux grands profils de pauvreté parmi les bénéficiaires de l’aide sociale depuis 1970. Le premier renvoie à une pauvreté liée à l’incapacité de travailler, qui touche des personnes durablement exclues du marché du travail. Considérées comme « méritantes » en raison de leur incapacité à gagner un revenu, ces personnes bénéficient d’une protection minimale, mais en théorie suffisante pour assurer leur subsistance. Le principe d’une aide destinée à cette catégorie de la population vulnérable est rarement remis en question dans l’opinion publique.

Le deuxième profil concerne des personnes aptes au travail, mais qui ne réussissent pas à trouver un emploi pour diverses raisons. À la différence du premier groupe, ces personnes reçoivent une allocation inférieure au niveau de subsistance et sont souvent la cible de mesures disciplinaires visant à les contraindre à quitter le programme en acceptant un emploi. Leur pauvreté est généralement interprétée comme une faute individuelle que l’on pourrait corriger par des incitatifs à l’emploi, et ce, malgré la forte corrélation historique entre le taux d’assistance sociale et le taux de chômage.

Enfin, les données révèlent la transformation progressive du programme d’aide sociale, dont la première mouture, adoptée en 1969, reposait sur la reconnaissance d’un droit à la subsistance, du moins pour les personnes de 30 ans et plus. Ce droit visait à corriger les insuffisances d’un ancien système d’assistance fondé sur la charité volontaire, dépourvu de garanties légales pour les personnes vulnérables.

À partir des années 1980, sous l’effet de la crise économique et de la montée du chômage de masse, les gouvernements ont multiplié les « réformes » imposant diverses mesures punitives afin de contraindre les prestataires aptes au travail à accepter un emploi, quel qu’il soit. Ce faisant, l’aide sociale a peu à peu cessé d’incarner un droit à la dignité pour devenir un instrument de contrôle social centré sur la responsabilisation individuelle et l’intégration forcée au marché du travail.

Jeux de données

Jeu de données 1 : Calcul des prestations mensuelles d’assistance sociale au Québec (1970-2021)

Source : Statistiques historiques du Canada

Jeu de données 2: Bénéficiaires des prestations d’assistance sociale au Québec, 1970-2024

Source : Statistique Canada

Jeu de données 3: Dépenses d’aide sociale

Source : Statistique Canada

Jeu de données 4: Population née hors Canada bénéficiaire de l’aide sociale, 1981-2021

Source: Rapport sur la mise à exécution de la Loi de l’assistance aux mères nécessiteuses